从1999年开始，一些地方政府开始设立行政服务中心，其初衷是为了方便外商投资企业的注册登记、项目审批、相关证照办理和税费缴纳等业务，而将部分或所有的政府职能部门办事窗口都搬到一个大楼内集中办理。后来，越来越多的与经济发展、公共管理和人民群众日常生活、工作密切相关的行政管理与公用事业部门的相关办事窗口也都集中到行政服务中心，形成一个所谓的“政务超市”。到2004年，我国绝大多数的地（市）和县（区）政府都建立了类似机构。

但是，行政服务中心在建立之初，普遍没有考虑到电子政务发展的需要，两者是单独发展的：行政服务中心主要是各部门办事窗口简单的物理集中，业务流程并没有发生实质性的改变和调整。这时的前台/后台关系非常简单，仅仅是受理和办理的关系，很多业务还必须由行政服务中心的工作人员交到本部门去办理。与此同时，互联网的应用也不多，即使是采用了信息网络技术，也仍然只是为了满足某个部门的内部信息管理需要或是通过网络进行简单的信息发布，其中并没有多少互动的业务内容。

近年来，随着政府职能转换和建立服务型政府的需要，电子政务的作用日益凸现。但是，电子政务的综合性及其流程化特点却一直与现实的政府职能分工体制存在着明显的有时甚至是尖锐的冲突。因此电子政务要发挥其业务协同、系统整合的功效，就必须对现有的政府管理体制进行改革以突破政府部门单独上网的弊端。在这种情况下，行政服务中心所具有的集中性、规模性、流程化与公开透明的优势也就明显地体现出来了。从某种程度上来讲，如果能够对行政服务中心进行相应的完善和调整，它完全可以作为虚拟世界的电子政务在现实世界的对应，相互之间形成一种有机的前台/后台关系，使电子政务得以充分地发挥信息网络技术给政府行政管理带来的巨大优势。

一个中心 政务完全集中

2006年3月21日至24日，笔者前往河北考察其农村信息化发展情况，详细地考察了衡水市信息化和电子政务的发展情况。笔者发现，在耦合行政服务中心与电子政务之间的相互关系方面，衡水市政务服务中心的做法非常具有代表性。目前，衡水市政务服务中心已经成为其一站式政务大厅、一线式电话联动中心和一站式政府门户网站的物理集中中心。

一站式政务大厅依托市数据中心，将分散的审批与服务项目全部纳入其中，对行政审批和服务实行流程化管理，实现部分窗口的网上虚拟办公。目前，全市市直机关共有47个部门进入大厅，窗口工作人员达到119人，在各级中心办理的服务审批事项达到401项。现在，群众办事不再到各个政府部门分别跑腿了，只须到市政务中心即可办理各种事项。

一线式电话联动中心集事务咨询、办事查询、建议征集、接受投诉为一体，从与群众关系密切的12个部门抽调懂技术、懂业务的人员，经过岗前业务培训后到政务服务中心工作，为群众进行电话服务。

一网式政府门户网站则集中了各级政府机关网站的信息资源，对外一网式展示政府公务信息，增强政民互动，进行在线咨询、下载表格，将政务大厅的审批服务事项全部上网。

衡水市“一站式、一网式、一线式”电子政务综合服务平台初步实现了政府部门与行政服务中心的信息交换和审批事项的网上审批，促进了政府信息资源的整合、有效利用和政府效能的大幅度提升：2005年，衡水市行政服务中心完成了行政服务和审批事项约17万件，完成事业性收费7000多万元；另外，基于政务服务中心进行系统整合的电子政务综合服务平台的建立也为市政府每年节约近600万元的链路费。

未来的电子政务应该是一个系统化的规范模式，本身是现有的各种职能机构及其服务设施与信息网络技术、政府行政管理理念的紧密结合与综合体现。而行政服务中心则是这种结合和体现的有形载体，是虚拟网络世界与现实世界的汇聚场所。因此，各级政府在电子政务建设过程中，应该特别地注意发挥行政服务中心在电子政务建设中的这种枢纽作用。具体地来说，各级政府在建设行政服务中心，深化电子政务发展的过程中，应该采取以下政策和措施。

首先，应该将行政服务中心明确地纳入地方电子政务发展规划，将两者统一规划，统一实施，克服以前行政服务中心和电子政务各自单独发展的状况。因为无论是按照传统思维建设行政服务中心，还是独立地实施电子政务计划，都是对社会资源的一种浪费，不可能实现应有的效益。

实际上，之所以说行政服务中心在地方电子政务和政府门户网站发展中具有重要的作用，除了因为其后台业务处理平台作用外，还与以下的两个问题密切相关：一是政务处理的数字化及其网络化的程度。一个政务流程，总是有很多的环节必须要以物理内容或过程作为依据和保障的，为此必须要有个相应的实体来实施。二是当前的数字鸿沟问题。在今后相当长的历史时期内，数字鸿沟将一直存在，大多数群众要适应数字化、网络化的政务环境，还必须经历一个比较缓慢的过程。因此，电子政务的制度设计必须充分地考虑到这种现实的需要。

建立前台-后台服务体系

应该明确未来地方电子政务建设的规划目标是建立电子政务前台－后台服务体系。电子政务前台-后台服务体系的基本内容可以概括为四个流程主体、三项业务要求。四个流程主体为各政府部门（以及由其业务网络所构成的内部网）、行政服务中心、政府门户网站、公众（及其服务界面）；三种基本业务要求为集中、整合以及互动。从上图中可以看出，该模型本身就是一个系统流程，电子政务建设的全部内容几乎均能涵盖其中，而行政服务中心发挥着关键的作用。衡水市的实践表明，电子政务前台-后台服务体系不仅理论上科学合理，而且实践中切实可行，完全可以作为地方电子政务的规划目标。

多中心不可取

应该根据电子政务前台-后台服务体系确立行政服务中心的“三定”（定职能、定机构、定编制）方案。行政服务中心应该在一级地方政府序列中占据重要的位置，在协调和整合各部门对外服务方面具有更大的权力。这是电子政务能否发挥效益的关键所在。目前，各地建立行政服务中心的做法千差万别:有的将其看作是一个临时性派出机构，没有编制，没有经费预算，其工作实际上处于一种半停顿状态；有的将其看作是一个事业单位，本身不能处理任何行政事务，仅仅是一个“政务中转站”，实际上给群众又增加了一道手续。今后，应该将行政服务中心看作是建立服务型政府的一项基本内容，彻底改变这些弊端。

关于行政服务中心在电子政务建设中的作用，还存在着一种错误的倾向，那就是凡事都要设立“中心”，“中心”存在着过多过滥的趋势。这种现象在一些发达地区或城市的城区政府当中非常普遍。实际上，这种“中心”根本就不是这里所强调的行政服务中心了，它根本就起不到集中办理群众事务、方便群众的作用。每个中心所能整合的政务事项很有限，群众为办理一件审批事项，还是必须在各个中心之间跑来跑去。其结果是，公文由原先的在政府部门之间的流转变成在各中心之间的流转，整合作用根本发挥不出来。

行政服务中心的“机构集中”一定要与政府门户网站的“业务整合”有机地结合起来。可以说，这种关系越紧密，电子政务的效益也就越明显。在构建这种前台-后台关系时，一定要考虑到两种具体情况。

一种情况是行政服务中心的“机构集中”过程与程度。就很多地级市政府而言，要像衡水市那样将几乎所有的具有对外办事职能的机构都集中到行政服务中心当然最好，但是却不太容易做到。这就有个逐步集中的过程，以及选择哪些机构和哪些业务先行集中的问题。在这个过程中，一定不要将行政服务中心看作是一个与其他政府部门等同的部门，一定要给其赋予更多的职责、更大的整合权力，不然的话，行政服务中心就难以发挥其应有的作用，也不利于今后的发展。

另一种情况是政府门户网站的门户整合程度。一方面，能够整合的业务越多越好；另一方面，这种整合最好与行政服务中心的机构集中程度相对应。为实现耦合，各级政府应该就此制订相应的实施计划与步骤，保持其整体作用的协调一致。

与职能部门的合作

各级“条”的职能部门如工商、税务、海关、质监等部门，应该对行政服务中心和政府门户网站的集中和整合给予充分的支持与合作。实际上，没有这些部门的业务参与与协作，整个电子政务前台—后台服务体系就不会完整，国家电子政务的整体效益就难以实现。这就要求国家从提高电子政务互操作性的角度对有关的法律法规进行修改，突出各政府职能部门特别是那些经济与社会管理部门在信息资源共享和协同办公方面的职责与义务。 总之，对行政服务中心的作用和职能应该基于电子政务前台—后台服务体系的角度进行全面考虑和统筹安排，注意处理各种前台—后台关系，进一步实现更深层次的归并和整合。